在本书中，他用12页阐释由52个英文单词（75个汉字）组成的序言的含义，极尽郑重，因为在解释者看来，宪法中的每一个字，乃至标点符号都是有意义的。

[22] 命令行为应当明确的内容包括两个方面：一是命令所指向的物。2.审查强度之内部区分 要求行政行为具备明确性的根本目的在于保障相对人的合法权益，因此，司法应当基于行政行为侵害程度之差别而采取不同的审查强度： 首先，对负担行政行为明确性的审查强度应当高于对授益行政行为明确性的审查强度。

摘要:  行政行为的明确性是指行政行为的内容和法律效果应当明确。其次，滥用职权强调的是行政机关的主观动机为恶意，即故意违背立法目的。1.命令行为 命令行为是指设定相对人作成特定行为、不作为或容忍义务之行为。（三）不明确行政行为的释明 对于不明确的行政行为，行政机关负有释明的义务。如果根据被参照的文件，相对人的权利义务仍有待通过其它方式确定或者随时发生变化，则这种参照就是没有意义的，应不予认可。

[45] 由于行政行为的释明所引发的也是行政行为内容上的变化，因此其本质也属于行政行为的变更。当然，如果行政机关希望相对人以特定的方式或者在特定的时间内履行行政行为，那么其仍然可以在行政行为的内容中予以明确表达。可见，在我国，给付行为可依行为目的分为保障性给付行为与干预性给付行为两大类。

三、给付行为法定范围限于干预性给付 给付行为是与侵害行为相对的行政行为。[11]如此一来，行政机关不仅可以依据法律和授权性行政法规从事行政活动，还可以依据职权性行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章从事行政活动。因为在法治国家，不论是侵害行为还是给付行为，行政权的行使都应受到法的规范和制约。其中，人大保留是核心，可授权的法律保留是内壳，非授权的法规和规章保留是外沿。

部分法定是《纲要》所体现的思想，即仅影响人民合法权益或增加人民义务的行政决定须有法的依据。我国有《行政处罚法》，但无《行政奖励法》。

未经法律规定的，不得为之。[9]参见前引⑧，应松年书，第48页。前述王春诉太和县建设局规划许可案充分说明了这一点。不过，在我国法制环境下，应在坚持法律保留原则的基础上进一步提出行政法定原则，以使行政法基本原则更臻完善。

笔者对这方面情况的了解受益于他的文章。[39]安装公司工人高东平工作期间，因墙体倒塌受伤。王春备齐房产证、土地证等法定材料，向太和县建设局申请颁发危房改建规划许可证。如果借鉴实体意义上的侵害行为与给付行为的分类方法，对行政相对人而言，可称第一类程序为赋权性程序，称第二类程序为义务性程序。

其实，外部行政程序还可分为两类：一类是为规范行政主体行为设定的程序，如告知、听证、说明理由等。[49]前引[48]，姜明安文，第19页。

对学生退学，《普通高等学校学生管理规定》27条、《普通中等专业学校学生学籍管理规定》31条均采用封闭式列举的立法方式严格限定了退学的要件，消除了学校的裁量空间。但程序法定只能限于这一范围。

参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》（第一卷），商务印书馆2002年版，第345页。近年来，在一些省级政府领导班子中又配备了一种新的职位省政府资政、省政府特邀咨询或省政府顾问，如四川省人民政府资政、山东省人民政府特邀咨询、江西省政府顾问等。[34]前引[22]，芦部信喜书，第73-74页。如果法定程序与正当程序原则相左，或者法律没有规定相关程序，就应按正当程序原则的要求实施行政。法律保留以侵害行为为限便顺理成章。对于罪犯的惩戒，《监狱法》58条在列举了聚众哄闹监狱，扰乱正常秩序等要件后，以有违反监规纪律的其他行为作为惩戒要件的兜底条款。

内部程序是行政机关内部机构和公务人员的办事流程，属于行政机关内部分工和管理事项，有设计科学与否的问题，但与公民权利无涉，不属于法律调整范围，也就不属于法定范围。[7]参见黄学贤：《行政法中的法律保留原则研究》，载《中国法学》2004年第5期，第45页。

安装公司认为，被告在受理工伤认定申请后，既未通知申请人陈述、申辩和举证，更未对申请人进行调查核实，程序违法，遂起诉。除法律、授权性行政法规外，职权性行政法规（即国务院依据宪法或组织法赋予的职权制定的行政法规）、地方性法规（包括自治条例和单行条例）、部门规章、地方政府规章均可成为行政的依据。

由是观之，现行法对于内部侵害行为法定范围的圈定基本是合理的。[37]参见《普通高等学校学生管理规定》第54条、《普通中等专业学校学生学籍管理规定》第40条。

既然我国宪法所宣示的自由权同样属于不受国家干涉的自由，是排除国家权力对个人领域的介入以保障个人意思决定和活动的自由。特别内部行为关系主体之间没有一般内部行为关系主体之间所具有的人事隶属关系，但又不具备外部行政关系主体的开放性、不确定性。不过，有待追问：依照法定程序是否意味着行政程序只能以法定程序为限，行政机关不能越雷池一步？有两个案件可以加深对这个问题的理解。该案中，不论结果如何，安装公司作为利害关系人应享有的程序权利应当保护。

[45] 面对上述情形，我们需追问：组织行为中，除已纳入法律保留范围的，其他组织行为即便不能纳入法律保留的范围，是否应纳入较低位阶的法定范围？ （二）组织行为全部法定的必要性 可以比较的是，在西方一些国家，组织行为被纳入法律保留范围。其次，法律保留原则反映的是代议机关与行政机关之间的分权关系，主要解决哪些事务须保留给代议机关来处理，哪些事务须保留给行政机关自行来处理。

[25]不过，我国行政法学中的给付行为并不限于上述两类。可见，除了行政许可、税收减免这样一些个案，于法无据的给付行为是我国行政的常态。

[23]前引[22]，芦部信喜书，第72页。第39条规定：中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。

1．保障性给付行为的非法定化 保障性给付行为是为实现人民社会权而实施的行政。但是，在《公务员奖励规定》、《公务员培训规定》中找不到类似规定。[2]翁岳生编：《行政法》（上），中国法制出版社2002年版，第183页。学校对学生的管理，涉及到学校的科学研究规范和教育行为规范。

[47]参见BVerfGE,第40卷，第237页，第247页以下（机关管辖权和行政程序）。其结果，1000多座拥有合法采矿权的煤矿被强行兼并或重组，而兼并重组的依据仅为一些规范性文件。

[5]上世纪末，国内行政法学者开始引介这一原则，[6]所主张的法律保留原则基本借鉴了德国法律保留原则的内容。对于内部给付行为，可参照外部给付行为之分类，进一步划分为两类：其一为保障性内部给付，如公务人员基本工资、罪犯劳动保障、学生助学金和助学贷款等。

[17] 行政法学通常按不同标准将行政行为分为侵害行为与给付行为、外部行为与内部行为、行政实体与行政程序、管理行为与组织行为等。比照外部行为，内部行为也可分为侵害性内部行为与给付性内部行为。